par Jean-Claude Paye

État d’exception avec état d’urgence

Le 10 mai, le Sénat a voté, à une large majorité, le projet de loi augmentant de deux mois la durée de l’état d’urgence. Au lendemain des attentats de Paris, celui-ci avait déjà été prolongé de trois mois par la loi du 20 novembre 2015 [1]. Depuis, une nouvelle période de trois mois s’est ajoutée et vient à échéance ce 26 mai. Ainsi, le gouvernement a beaucoup de mal de sortir de l’état d’urgence malgré le vote, ce 5 avril 2016 par le Sénat, de la loi de réforme pénale « renforçant la lutte contre le terrorisme et le crime organisé ». Cette législation donne un débouché pénal aux dispositifs légaux d’espionnage des ressortissants français, contenus dans les différentes réformes mettant fin à la vie privée des Français, dont la dernière loi sur le renseignement [2]. Elle inscrit, dans la norme, des mesures liberticides normalement autorisées par l’état d’urgence : espionnage des citoyens et limitation de la liberté d’aller et venir des « retours de Syrie ».

État d’urgence ou État de droit ?

Le projet de loi, prolongeant l’état d’urgence, maintient les mesures existantes concernant les restrictions des libertés publiques et de l’Habeas Corpus des citoyens. Il comprend des « mesures de restriction de la circulation des personnes ou des véhicules », ainsi que « l’interdiction de séjour dans certains lieux ». Il permettra aussi de « maintenir les assignés à résidence qui le sont actuellement » [3].

Cependant, le texte ne contient plus les dispositions concernant les perquisitions administratives, des mesures relevant de la vie privée des Français. Cette mise à jour de l’état d’urgence nous indique que son objet spécifique est bien la restriction des libertés publiques et du droit de disposer de son propre corps. Quant à la limitation des libertés privées, elle résulte d’une inflation de lois « antiterroristes » installant une surveillance généralisée des populations. La France n’a donc pas attendu la promulgation de l’état d’urgence pour s’attaquer aux libertés privées de ses ressortissants. Ces mesures prises depuis une dizaine d’années, l’ont été à chaque fois sans limite temporelle. Il est donc surprenant de voir le Premier ministre Manuel Valls faire référence à un État de droit qui, dans les faits, n’existe plus pour justifier l’état d’urgence. Sa déclaration à la radio publique France Inter : « l’état d’urgence c’est l’État de droit » contraste avec celle d’un policier qui, lors une intervention musclée, dit à la personne traumatisée par l’action policière : « De toute façon, on est en état d’urgence, on fait ce qu’on veut » [4].

La considération de la hiérarchie pourrait nous amener à conclure que le chef du gouvernement a raison et que le policier a tort. Pourtant, l’observation du nombre de portes défoncées, de perquisitions, d’arrestations et d’arrêts domiciliaires, sans que les personnes concernées présentent un quelconque caractère de dangerosité, nous indique que la déclaration du policier n’est pas sans fondement.

État d’urgence et maintien de l’ordre

Remarquons d’abord qu’il est paradoxal d’invoquer l’État de droit pour justifier la prorogation de 3 mois d’un état d’urgence qui n’a d’autre objectif que de s’affranchir du principe de séparation des pouvoirs, de liquider le pouvoir judiciaire et de concentrer l’ensemble des prérogatives aux mains de l’Exécutif et de sa police.

Le texte de la loi du 20 décembre, prolongeant l’état d’urgence, s’oppose à ce que préconise la Cour européenne des Droits de l’homme. Cette dernière stipule que toute ingérence dans le droit, veillant au respect des libertés, ne peut se faire que sur la base d’une « loi d’une précision particulière », c’est à dire sur base de règles claires et détaillées. La loi sur l’état d’urgence est tout le contraire. Les articles sont particulièrement flous et laissent une marge d’interprétation quasiment illimitée.

Depuis le début de l’état d’urgence, la plupart des perquisitions administratives ont été conduites, non pas pour des matières touchant au terrorisme, mais pour des affaires relevant du maintient de l’ordre, par exemple, à l’encontre de militants écologistes, ou de droit commun, sans aucun lien avec la lutte contre « le terrorisme de guerre », confirmant ainsi quel la « guerre contre le terrorisme » est avant tout un conflit entre le gouvernement et ses populations.

Des militants écologistes avaient déjà été assignés à domicile, afin de les empêcher de rejoindre la manifestation interdite du 29 novembre 2015. Toujours dans le cadre de l’état d’urgence, les interdictions d’exercer ce droit constitutionnel continuent. Après avoir interdit à des activistes « antifascistes et anticapitalistes » de participer à la manifestation unitaire du 17 mai 2016 contre la loi travail, la préfecture de police de Paris a également décidé d’interdire à un journaliste, titulaire d’une carte de presse, de couvrir la mobilisation [5]. L’interdiction de manifester est cohérente avec la procédure utilisée pour faire passer en force le projet de loi de réforme du code du travail, l’article 49-3 de la Constitution de 1958 permettant, en engageant la responsabilité du gouvernement, de se passer du vote parlementaire.

Rappelons aussi que le premier mois de l’état d’urgence se solde par le bilan de 2 700 perquisitions administratives, de 360 assignations à résidence et de 287 personnes placées à vue [6]. Six mois après les attentats, le bilan se monte à 3 549 perquisitions administratives et près de 400 personnes ont été frappées d’une assignation à résidence [7].

Perquisitions étendues

Les perquisitions de nuit, sans autorisation judiciaire, peuvent avoir lieu s’il existe « des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace. » Elles remettent en cause l’inviolabilité du domicile et peuvent se dérouler pour des raisons vagues et détachées de tout élément matériel.

Les ordinateurs et les téléphones peuvent être perquisitionnés et les données copiées. Il n’est pas prévu qu’elles soient détruites si elles ne révèlent pas d’infractions et elles peuvent être transférées dans une banque générale de données. La perquisition administrative ne se limite pas à la copie des éléments trouvés sur les appareils, elle permet également la saisie de l’ensemble des éléments et documents « accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial. » Elle pourrait concerner les relations de la personne concernée. La perquisition s’inscrit ainsi dans un système global de mise sous contrôle des populations.

Internet, toujours considéré comme l’instrument principal de « radicalisation » et de « provocation au terrorisme », est aussi dans la ligne des autorités françaises. Dans le cadre de l’état d’urgence, le ministre de l’Intérieur peut « prendre toute mesure pour assurer l’interruption de tout service de communication public en ligne », site internet, réseau social « provoquant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie ». Cependant, la mesure n’est pas nouvelle, car la possibilité de blocage administratif d’un site existe déjà dans la loi antiterroriste de novembre 2014 [8].

Limitation du droit d’association

La possibilité d’empêcher toute réunion sur la voie publique, pour « raisons de sécurité » durant l’état d’urgence, a déjà permis d’interdire la grande manifestation qui devait se tenir à Paris, le 29 novembre, veille de l’ouverture de la Conférence des Nations unies sur le climat (COP21). L’interdiction des rassemblements inquiète aussi les organisations syndicales, elles font remarquer que : « Ni l’ouverture des centres commerciaux, ni le maintien d’événements sportifs dans des stades accueillant des dizaines de milliers de personnes ne font l’objet de mesures similaires » [9].

Grâce à la notion d’atteinte à l’ordre public, le texte donne une grande marge d’appréciation pour dissoudre les associations ou groupements qui s’opposeraient à la politique gouvernementale, des groupes « qui participent à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». La dissolution de ces associations n’est pas limitée par la durée de l’état d’urgence, elle est définitive. Elle était déjà autorisée par le Code de la sécurité intérieure, mais uniquement pour les personnes « qui se livrent à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger ». La possibilité de dissolution est largement étendue par la notion d’atteinte à l’ordre public et pourrait potentiellement concerner tout groupe d’opposition à la politique gouvernementale.

Durcissement du régime des assignations à résidence

La nouvelle loi reprend des dispositions de la loi de 1955 sur l’état d’urgence [10], en permettant d’interdire « la circulation des personnes ou des véhicules » dans des lieux et à des heures fixées, en instituant « des zones de protection » où le séjour est réglementé et à interdire de séjour « toute personne cherchant à entraver l’action des pouvoirs publics ».

Quant aux conditions de l’assignation à résidence décidée sans intervention d’un juge, elles sont durcies. La loi de 1955 s’appliquait à toute personne « dont l’activité s’avère dangereuse », elle s’applique désormais à toute personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace ». La formulation est beaucoup plus large et floue, car les « raisons sérieuses » ne sont pas spécifiées. En passant de « l’activité » au « comportement » et à la « présomption », la nouvelle loi abandonne la matérialité des faits pour se rapprocher d’un délit d’intention. La personne assignée, à qui on a retiré ses papiers, doit se présenter trois fois par jour à la police ou à la gendarmerie. Il lui est interdit d’entrer en contact avec certaines personnes « nommément désignées. » Un bracelet électronique peut lui être imposé, s’il a déjà été condamné pour terrorisme. Les assignations à résidence se fondent en grand partie sur les « notes blanches » des services de renseignement, des documents non signés, non datés et sans en-tête de service.

Le parfum des « lettres de cachet »

Les mesures attentatoires aux libertés privées, contenues dans les différentes lois installant une surveillance des populations, ont immédiatement été prises pour une durée indéterminée. Elles ne relevaient donc pas d’un état d’urgence, mais étaient l’expression d’un changement de régime juridique et politique, de la mise en place progressive d’un régime autoritaire. Il en est de même en ce qui concerne les mesures prises par le gouvernement dans le cadre de l’état d’urgence. Alors que les dispositions justifiées par un état d’urgence, sont normalement limitées dans le temps, presque tous les arrêtés d’assignation à résidence ne mentionnaient aucune durée. Ils sont bâtis sur un modèle, avec le même article premier : « À compter de la notification du présent arrêté, M.… est astreint à résider sur le territoire de la commune de… » [11]. Seules les quelques assignations décidées à l’encontre d’activistes pendant la COP21 comportaient une date de fin. L’assigné à résidence dépend ainsi totalement du bon vouloir et des caprices de l’administration, non seulement en ce qui concerne les motivations (les raisons sérieuses de penser) de la mesure à laquelle il est soumis, mais aussi pour sa durée. Le 28 novembre 2015, le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, donne chair à ces raisons sérieuses en déclarant : « Nous avons assigné 24 personnes parce qu’elles avaient témoigné d’actes violents par le passé à l’occasion de manifestations et qu’elles avaient exprimé le souhait de ne pas respecter les principes de l’état d’urgence. […] J’assume totalement cette fermeté. » En bref, les raisons sérieuses de penser que les personnes iront manifester justifie les mesure devant les empêcher d’exercer leurs droits politiques et constitutionnels.

L’alibi du juge administratif

Le gouvernement présente le juge administratif, comme gardien de la légalité de la procédure : il lui « appartient de contrôler l’exactitude des motifs donnés par l’administration comme étant ceux de sa décision et de prononcer l’annulation de celle-ci lorsque le motif invoqué repose sur des faits matériellement inexacts » [12]. Le problème est que le juge administratif n’a pas les moyens d’exercer ce contrôle, puisque, généralement, il doit fonder son appréciation sur des notes banches des services de renseignement. Comme le tribunal administratif n’a pas les moyens de juger la pertinence de la mesure, il ne peut que faire respecter les procédures, telle la fixation de la durée. Ce faisant, malgré le caractère limité de leurs interventions, les juges administratifs ont remis en cause l’assignation à résidence pour une période indéterminée.

Saisis en référé par des assignés, quelques juridictions, par exemples celles de Pau et de Dijon, ont obligé l’administration à préciser la durée des assignations à résidence. Les juges administratifs ont constaté que l’arrêté du ministère de l’Intérieur ne comporte « aucune précision formelle, conditionnelle ou implicite quant à son application dans le temps ». Quant au tribunal administratif de Pau, il a souligné qu’« être informé, dès la notification d’une mesure portant restriction de la liberté d’aller et venir, de la durée pendant laquelle cette mesure est susceptible d’être mise en œuvre » [13]. Dans son jugement du 22 décembre le Conseil constitutionnel a été dans le même sens que le tribunal administratif, en rappelant que « le juge administratif est chargé de s’assurer que cette mesure est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ». Il a précisé qu’outre la mesure elle-même « sa durée, ses conditions d’application et les obligations complémentaires dont elle peut être assortie doivent être justifiées et proportionnées ».

Les assignations à résidence :
une attaque contre l’Habeas Corpus

Malgré son caractère ouvertement liberticide, le Conseil constitutionnel a jugé, le 22 décembre 2015, que le régime d’assignation à résidence, fixé par l’état d’urgence après les attentats du 13 novembre, « est une mesure qui relève de la seule police administrative et qui ne peut donc avoir d’autre but que de préserver l’ordre public et de prévenir les infractions » et que, ainsi, « ces dispositions ne comportent pas de privation de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution » [14].

La haute juridiction avait été saisie le 11 décembre, à la suite du recours déposé par un des sept militants écologistes, visés préventivement, avant la tenue de la tenue de la COP21 [15]. Le Conseil constitutionnel s’aligne ainsi sur la l’utilisation gouvernementale de l’assignation à résidence pour renforcer le confort de la police, des mesures justifiées par le fait que les forces de l’ordre, en période de lutte contre le terrorisme » auraient autre chose à faire que d’assurer la sécurité des manifestations. Il vaut donc mieux empêcher les individus de manifester.

Le Conseil constitutionnel a estimé que la législation répondait à un motif d’intérêt général et ne contrevenait pas aux droits et libertés garantis par la Constitution [16], notamment au droit de manifester, car l’assignation à résidence ne pouvait être confondue avec un confinement domiciliaire, puisque la personne est assignée pendant une plage horaire qui est limitée à douze heures sur vingt-quatre. Ce que contestaient les avocats des requérants lors de l’audience qui s’est tenue le jeudi 17 décembre 2015. Les militants assignés à résidence étaient en effet tenus de pointer trois fois par jour au commissariat et de rester chez eux de 20 heures à 8 heures. Pour leurs défenseurs, ce régime était clairement destiné à les empêcher d’exercer leur droit de manifester et constituait une mesure privative de liberté. Ils soulignaient que ces décisions d’assignation à résidence avaient été prises sur la seule base de « notes blanches » des services de renseignement, non datées et non signées, faisant état de leur « appartenance à une mouvance radicale » et de leur possible participation aux manifestations prévues contre la COP21.

De l’assignation à résidence au camp de détention

L’assignation à résidence s’applique dans un lieu qui n’est pas forcément le domicile. Le suspect peut y être conduit manu militari. Le projet de loi ouvrait ainsi la porte à la formation de camps. L’enfermement administratif pourrait concerner environ 10 000 individus fichés « S » qui n’ont jamais été condamnées, ni inculpées.

La formation de camps est une volonté du gouvernement qui a envoyé, en ce sens, une demande d’avis au Conseil d’État. Elle portait sur la « constitutionnalité et la compatibilité avec les engagements internationaux » d’un internement administratif, à titre préventif, de personnes fichées [17].

Le juge administratif suprême s’est cependant opposé au désir du gouvernement en répondant qu’une telle mesure pourrait seulement être envisagée pour des personnes ayant déjà fait l’objet d’une condamnation pour des actes de terrorisme [18].

Comme l’avis du Conseil d’État n’est pas contraignant pour le gouvernement, le Conseil constitutionnel a tranché la question. Dans sa décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, relative aux assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence, le Conseil constitutionnel a stipulé que : « En aucun cas, l’assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes mentionnées au premier alinéa » [19]. Il s’agit là du seul point de désaccord avec le gouvernement, puisque le Conseil a déclaré conformes à la Constitution toutes les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence.

Cependant, même si le gouvernement a été contré à la fois par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel, le camp d’internement pourrait prendre la forme d’un « centre de déradicalisation ». Il pourrait d’abord accueillir des « repentis mis à l’épreuve afin de mesurer leur volonté de réinsertion », puis des jeunes « repérés pour leur radicalisation ».

Une nouvelle étape dans l’installation d’un État policier

Pour instaurer un « régime civil de crise », afin d’agir « contre le terrorisme de guerre » [20], comme l’a déclaré le président François Hollande, le gouvernement veut inscrire l’état d’urgence dans la Constitution. Cependant, si les pouvoirs exceptionnels y sont inscrits, alors ils ne peuvent plus véritablement être considérés comme des pouvoirs d’exception. Ils feront partie du régime mis en place par le texte constitutionnel. On doit parler d’un changement de régime politique, le passage d’un régime démocratique à un état d’exception permanent, un oxymore servant de cache sexe à un État policier.

Finalement, François Hollande a renoncé provisoirement à constitutionnaliser l’état d’urgence, suite à l’impossibilité de mettre d’accord les parlementaires sur la procédure de retrait de la nationalité aux Français condamnés pour terrorisme. Cette volonté gouvernementale d’opérer un changement de régime politique est confirmée par un projet, aujourd’hui abandonné, de régler la « sortie » de l’état d’urgence en prolongeant les pouvoirs de la police et du parquet pendant une période indéterminée, pendant laquelle les pouvoirs d’exception, selon l’évolution de la situation seraient progressivement abandonnés, selon la propre évaluation de l’Exécutif. Le second projet gouvernemental a abouti à la loi sur la procédure pénale « renforçant la lutte contre le terrorisme et le crime organisé ». Cependant, le gouvernement pensait aller encore plus loin en créant un délit « d’obstruction à la perquisition ». Il s’agissait bien d’indiquer aux citoyens qu’ils n’ont aucun droit face à la police. En outre, il était aussi envisagé que les policiers pourraient saisir tout objet ou document sans en référer au procureur [21]. La police aurait été libérée du dernier élément du contrôle judiciaire, celui du procureur, d’un magistrat pourtant directement soumis au pouvoir exécutif.

Jean-Claude Paye

[1] «  Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions », Légifrance.

[2] Jean-Claude Paye, « Loi française sur le Renseignement : société de surveillance ou société surmoïque ? », Réseau Voltaire, 28 novembre 2015.

[3] «  Etat d’urgence : le gouvernement propose une prolongation sans perquisitions administratives », La Libre Belgique avec AFP, 4 mai 2016.

[4] Laurent Borredon, «  Etat d’urgence : « Le serrurier nous l’a bien dit : ‘En ce moment, on n’arrête pas !’ », Le Monde.fr Blog, 9 décembre 2015.

[5] Pierre Alonso et Alexandre Léchenet, «  Etat d’urgence : un journaliste également interdit de couvrir la manif contre la loi travail  », Libération.fr, 15 mai 2016.

[6] Juliette Deborde et Frantz Durupt, «  L’état d’urgence, un mois après », Libération, 14 décembre 2015.

[7] «  Etat d’urgence : le bilan après six mois », Itele.fr, 24 avril 2016.

[8] «  Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme », Journal officiel n° 263 du 14 novembre 2014.

[9] Sylvain Mouillard , Lilian Alemagna et Amaelle Guiton, «  Les sept mesures sécuritaires qui interpellent  », Libération, 19 novembre 2015.

[10] «  Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, Version consolidée au 10 mai 2016  », Légifrance.

[11] Jean-Baptiste Jacquin, «  Etat d’urgence : le réveil des tribunaux administratifs  », Le Monde, 1er janvier 2016.

[12] Jean-Baptiste Jacquin, « Etat d’urgence : les assignations à résidence devant le Conseil constitutionnel  », Le Monde.fr, 17 décembre 2015.

[13] Jean-Baptiste Jacquin, « Etat d’urgence : le réveil des tribunaux administratifs », Op. Cit.

[14] Conseil Constitutionnel, «  Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 ».

[15] Patrick Roger, « Le Conseil constitutionnel conforte les assignations à résidence », Le Monde.fr, 22 décembre 2015.

[16] Conseil constitutionnel, « Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015« , Op. Cit.

[17] « Pour prévenir la commission d’actions violentes de la part de personnes radicalisées, présentant des indices de dangerosité et connues comme telles par les services de police, sans pour autant avoir déjà fait l’objet d’une condamnation pour des faits de terrorisme, la loi peut-elle autoriser une privation de liberté des intéressés à titre préventif et prévoir leur rétention dans des centres prévus à cet effet ? », in Robin Panfili, «  Le gouvernement saisit le Conseil d’État sur la mise en place de centres d’internement préventif », Slate.fr, 9 décembre 2015.

[18] «  Mesures de prévention du risque de terrorisme », Avis consultatif, Conseil d’État, 23 décembre 2015.

[19] Conseil Constitutionnel, «  Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 ».

[20] «  Etat d’urgence : ce que prévoit le projet de réforme constitutionnelle de Hollande », FranceTVinfo.fr, 3 décembre 2015.

[21] Sylvain Rolland, «  Sécurité : l’inquiétante dérive vers la surveillance de masse », La Tribune.fr, 04 décembre 2015.