L’initiative populaire fédérale a 125 ans

Sous le titre «125 ans d’initiative populaire fédérale – une réussite?» le Zentrum für Demokratie Aarau a organisé le 5 juillet 2016 un forum en présence d’un nombreux public, avec la participation de deux conseillers aux Etats (Thomas Minder, sans parti, Schaffhouse et Hans Stöckli, parti socialiste, Berne) ainsi que de deux professeurs de droit (Andreas Kley[2] et Markus Müller[3]). Le Pr Andreas Glaser[4] a dirigé de manière très vivante et engagée la réunion et le débat avec les auditeurs.

Dans une démocratie on ne peut pas gouverner contre la volonté de la population

«La démocratie directe occupe en ce moment l’Europe entière. Dans beaucoup de pays de l’UE, les uns exigent de manière euphorique, après la décision du Brexit, davantage de droits décisionnels pour le peuple de façon immédiate, tandis que les autres se voient confortés dans leur position qu’il ne faut pas se fier au peuple et que la politique doit demeurer uniquement l’affaire de l’élite.» (Katharina Fontana [5] )

Sur des questions d’une importance capitale pour l’avenir d’un Etat – comme par exemple l’adhésion à l’Union européenne ou la substitution de la monnaie du pays par une monnaie unitaire – la perspective suisse exigerait une votation obligatoire même au plus haut niveau étatique, dans chaque pays membre. Après la décision du Brexit, il y aura probablement aussi dans d’autres pays européens une velléité du peuple de poser la question de la sortie. Si les autorités évitent de manière trop acharnée de demander le vote populaire, par peur que la majorité approuve la sortie, cela pourrait avoir des répercussions négatives: pour pouvoir parler d’une «Nation fondée sur la volonté du peuple = Willensnation», le gouvernement et le Parlement de chaque Etat devraient savoir si une nette majorité de la population est d’accord ou s’oppose à l’intégration dans une organisation supranationale.

D’ailleurs cela ne regarde personne si le citoyen donne sa voix suite à une analyse soigneuse des documents à disposition ou suite à ses sentiments personnels subjectifs. C’est son affaire tout à fait personnelle, sa propre liberté.

[Lire l’interview du conseiller aux Etats Thomas Minder.]

 Ainsi s’exprime aussi Pr Andreas Kley à Aarau :

«Dans la démocratie directe, les opinions se manifestent de manière subite, c’est dû au système. On peut qualifier cela de citoyens colériques, d’actes émotionnels ou erronés etc. C’est une perspective négative. Je pense qu’en démocratie, on ne peut pas gouverner contre la volonté du peuple, sinon il faut l’abolir ou bien introduire une dictature.»

Chaque citoyen est sur le même pied d’égalité

Bien que la démocratie directe ait jouée en Suisse, au cours des siècles, un rôle important pour la satisfaction des citoyens, mais aussi pour la paix sociale dans le pays, il y a toujours à nouveau dans ce pays des discussions si le droit d’initiative ne devrait pas d’une manière ou d’une autre être limité. Car à la différence du droit au référendum, avec lequel les citoyens peuvent s’exprimer sur les décisions parlementaires, l’initiative populaire est un instrument actif qui ne pose presque pas de limites aux désirs et idées des citoyens pour contribuer à des changements concrets de la Constitution – le plus souvent contre la volonté du Parlement – dans le processus politique. Ainsi, on récolte actuellement des signatures pour neuf initiatives populaires fédérales, entres autres «Pour davantage de logements abordables», «Pour plus de transparence dans le financement de la vie politique», «Pour un congé de paternité raisonnable – en faveur de toute la famille» ou bien «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination)».

Quand on pense à quel point les droits politiques des citoyens suisses sont ancrés dans le peuple, certaines voix entendues lors du forum à Aarau ont pu surprendre, bien que la plupart des prises de position aient été plutôt positives. Ainsi, le professeur de droit Markus Müller a constaté que le peuple suisse n’est qu’un acteur parmi d’autres: «La démocratie bien comprise consiste, dans ma perception des choses, en l’art de donner au peuple le rôle qu’il peut effectivement remplir. C’est le rôle de l’organe de contrôle, de l’initiateur […].»

Cette «définition» du droit d’initiative et de référendum des citoyens ne se trouve toutefois pas dans la Constitution fédérale, mais le peuple suisse est véritablement l’instance suprême de l’Etat fédéral suisse. C’est pourquoi le présentateur, Pr Andreas Glaser, a confronté de manière directe son collègue bernois avec un témoignage de notre pays voisin – non habitué à la démocratie: «Le président fédéral allemand M. Gauck a déclaré après la votation du Brexit: actuellement, ce ne sont pas les élites qui sont le problème, ce sont les populations. Markus Müller, tu devrais le voir de la même façon, n’est-ce pas? C’est donc la population qui est le problème?»

Et Markus Müller de répondre: «[…] que le peuple soit le problème, c’est à cause de l’élite. L’élite n’atteint plus le peuple. – En lisant dans les brochures officielles, dans les livrets de votation aux meilleures intentions, alors j’ai le sentiment que les gens pensent que la population suisse s’arrête aux employés de bureau. Et ce n’est pas le cas: je connais un employé de nettoyage dans
la centrale nucléaire de Gösgen, il pense différemment, il faut l’atteindre différemment.»

Depuis quand est-ce qu’il y a en Suisse deux sortes de citoyens – des élites et des employés de nettoyage? En quoi diffère un employé de nettoyage? Refuse-t-il peut-être de se laisser expédier, sur des rails huilés, directement au sein de l’UE par certaines prétendues élites? Cela me rappelle une ancienne collègue de travail à l’école professionnelle, une partisane fervente de l’adhésion à l’UE. Un jour, elle arrive en colère dans la salle des professeurs et s’exclame: «Avec mes élèves [des apprentis électro-monteurs] je ne discute plus de l’UE, ils sont tous contre!» Cela devrait être chose difficile pour les «experts» autoproclamés de forcer ces jeunes gens actifs dans leur propre pays pour l’adhésion à l’UE – heureusement!

Un participant dans le public a également critiqué une telle classification des citoyens: «Monsieur Müller, vous contestez en quelque sorte au peuple, au ‹citoyen lamda› la capacité de décider. Moi, j’ai une toute autre opinion. Souvent ce sont justement les non-juristes ou les ‹citoyens lamda› qui ont un bien meilleur jugement des réalités. En effet, il y a avant chaque votation un débat intense, dans lequel presque tous les arguments des adhérents et des adversaires sont discutés. Ainsi, durant le processus de la votation, tout devient très clair. Je suis vraiment de l’avis qu’il faut prendre au sérieux la décision des citoyens.»

En totale contradiction à l’égard du citoyen instruit et autonome

Hansueli Vogt, également professeur de droit et participant au forum, pointa du doigt la contradiction fondamentale dans la pensée de certains «cercles progressistes»: «Je trouve hautement élitiste de penser que des spécialistes du nettoyage à la centrale de Gösgen ne soient pas capable de se forger une opinion. Ce sont précisément les droits individuels, très appréciés dans vos rangs: la liberté de pensée, la liberté personnelle, la liberté économique etc. qui caractérisent le citoyen instruit. On ne peut pas défendre les droits individuels, dans une société éclairée où l’on met l’individu au centre, et d’autre part nier sa capacité de décision. Voilà une incohérence totale.»

Pas de mise sous tutelle du souverain

Les propositions de M. Müller pour mieux diriger les électeurs vont donc également dans ce sens: il veut supprimer l’initiative populaire rédigée de toutes pièces et accepter seulement les initiatives en forme de proposition conçue en termes généraux.
Si les citoyens sont limités, par une initiative populaire, à n’exprimer qu’une orientation générale, alors ils ne peuvent plus «obstruer» les activités du Parlement. La majorité parlementaire serait libre de rédiger elle-même les textes légaux de sorte qu’ils s’adaptent, entre autres, au dit «droit international», notamment aux accords bilatéraux avec l’UE.

Une participante de la réunion d’Aarau a relevé l’exemple le plus récent de la politique suisse, tout en classant l’idée de M. Müller dans ses aspects du droit public: «La proposition du Professeur Müller de ne tolérer les initiatives populaires qu’en forme de proposition conçue en termes généraux reviendrait à supprimer le droit d’initiative. Cela se réduirait à peu près à une pétition. Les débats actuels comme, par exemple, celui sur l’Initiative contre l’immigration de masse s’expliquent précisément du fait que le texte de l’initiative a été rédigé de toutes pièces – et qu’il se trouve actuellement comme article 121a dans la Constitution fédérale. On y trouve des mesures concrètes concernant les ‹contingents› et les ‹plafonds annuels› permettant une gestion souveraine des flux migratoires en Suisse. Les fonctionnaires des administrations bernoises et bruxelloises prétendent une violation à l’Accord sur la libre circulation des personnes et se plaignent des électeurs suisses. Si, par contre, les électeurs suisses ne pouvaient formuler que des souhaits du genre: cher Parlement, auriez-vous la gentillesse de veiller à ce que moins de migrants envahissent notre pays» [6] – cela conviendrait sans doute mieux aux aspirations de la Berne fédérale, mais il ne s’agirait alors que d’un pur droit à la pétition.

Faudra-t-il donc, à l’avenir, s’exposer aux intempéries pour récolter les 100 000 signatures en vue d’une pétition stérile?

Le conseiller aux Etats Thomas Minder s’est exprimé de manière similaire dans l’interview :

«La possibilité de créer des textes d’initiative rédigés de toutes pièces est nécessaire pour débattre d’un sujet de manière différenciée. Car dans la démocratie directe suisse le Oui ou le Non dans les urnes sont certes une chose essentielle – cependant, il est beaucoup plus important pour le développement des droits populaires de pouvoir débattre du sujet dans le pays, à la table des habitués, lors de débats publics, de discussions dans les médias, avec des lettres de lecteurs.»

L’initiative populaire fédérale, la Magna Charta Libertatum du peuple suisse

D’ailleurs, il y a 125 ans, les objections contre l’initiative rédigée de toutes pièces étaient similaires: «Des conseillers fédéraux et des parlementaires émirent de sérieux avertissements contre le danger ‹d’une confusion illimitées et d’une législation imparfaite›. Ce nouvel instrument mènerait à la démagogie, dit-on. Il s’agirait d’une initiative ‹anarchique› permettant ‹de s’adresser à la population derrière le dos des députés›.» (Katharina Fontana [7]).

En 1890, le Conseil national donna néanmoins son aval à l’initiative populaire au texte rédigé de toutes pièces, après que le Conseil des Etats s’en fût montré moins récalcitrant. Le Pr Andreas Kley partage l’avis, d’un des conseillers aux Etats d’alors du camp de l’Union conservatrice (catholique) qui s’était battu avec succès, contre la majorité libérale du Parlement, en faveur du droit à l’initiative populaire:

«Ce que Theodor Wirz, conseiller aux Etats et pionnier résolu de l’initiative populaire avait dit en 1890 a gardé toute sa pertinence aujourd’hui encore. Wirz avait critiqué le Parlement ‹despotique›, notamment le Conseil national en posant la question rhétorique: ‹Y a-t-il un droit populaire qui n’ait pas été caractérisé, par les tuteurs du peuple, comme étant dangereux et révolutionnaire? A qui est-ce, finalement, de régner en roi et en maître dans le pays?› Wirz et la majorité du Conseil des Etats refusèrent donc la réduction de l’initiative populaire à sa forme de proposition conçue en termes généraux. Ils précisèrent qu’il s’agissait, pour le Conseil des Etats, ‹d’une question d’honneur d’offrir au peuple suisse, de manière beaucoup plus résolue que le Conseil national, cette Magna Charta Libertatum›.»[^8]

Cette «Magna Charta» de la liberté politique du peuple suisse a contribué, au cours de 125 ans, à d’innombrables débats au sein des partis politiques, des associations et des organismes civiques, sur des questions politiques et sociales, menant les citoyens à se décider pour ou contre des centaines d’initiatives populaires. Ainsi, les citoyens contribuent eux-mêmes, par leur propre action, à faire évoluer le modèle suisse et se soucient de son acceptation maximale au sein de la population.    •

Par Marianne Wüthrich, docteur en droit

1    cf. Roca, René. Wenn die Volkssouveränität wirklich eine Wahrheit werden soll … Die schweizerische direkte Demokratie in Theorie und Praxis. Das Beispiel des Kantons Luzern, Schriften zur Demokratieforschung, Band 6, Zürich-Basel-Genf 2012
2    Chaire de droit public, histoire constitutionnelle et philosophie de l’Etat et du droit, Université de Zurich
3    Chaire de droit administratif et public et de droit procédural, Université de Berne
4    Chaire de droit public, administratif et européen, spécialisé dans les questions de démocratie, Université de Zurich
5    Fontana, Katharina. «125 Jahre Volksinitiative. Keine Zähmung nötig», in: «Neue Zürcher Zeitung» du 9/7/16
6    Actuellement, 1.4 millions de citoyens de l’UE résident en Suisse, tandis que, sur le territoire entier de l’Union européenne, le nombre de ressortissants de l’UE habitant dans un autre pays membre s’élève à 15.4 millions. C’est d’autant plus remarquable que le nombre de la population suisse s’élève à 8 millions d’habitants, chiffre 60-fois mineur à celui de l’Union.
7    Fontana, Katharina. «125 Jahre Volksinitiative. Keine Zähmung nötig», dans: «Neue Zürcher Zeitung» du 9/7/16
8    Kley, Andreas Kley. «125 Jahre eidgenössische Volksinitiative. Die Magna charta libertatum des Schweizervolkes»,www.news.uzh.ch/de/articles/2016/125-Jahre-Volksinitiative.html